2016年10月12日 星期三
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财政部有关负责人就基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革答记者问

文章来源:财政部网站    日期: 2018年02月09日   【字号:

  近日,国务院办公厅印发了《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》(国办发〔2018〕6号,以下简称《方案》)。就此,财政部有关负责人回答了记者提出的问题。

  问:请介绍一下《方案》出台的背景是什么?

  答:一是贯彻落实党中央、国务院决策部署,加快建立现代财政制度的重要举措。党的十九大报告从全局和战略的高度强调要“加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。深化税收制度改革,健全地方税体系”,明确提出了深化财税体制改革的目标要求和主要任务。全面贯彻落实党的十九大精神,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,加快推进财税体制改革,具有十分重大的意义。财政事权和支出责任划分改革是建立现代财政制度的重要内容,党中央、国务院高度重视。党的十八届三中全会提出了“建立事权和支出责任相适应的制度”的要求。2014年6月30日,中央政治局会议审议通过的《深化财税体制改革总体方案》又对合理划分各级政府间事权和支出责任作了明确部署。2016年8月,国务院印发了《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发〔2016〕49号,以下简称《指导意见》)。财政部认真贯彻落实党的十九大精神和党中央、国务院决策部署,积极推进改革工作,经党中央、国务院审议,国务院办公厅近日印发了《方案》。

  二是推进基本公共服务均等化的客观要求。1994年财税体制改革以来,随着国家财力的增加,党中央根据不同阶段民生需要的轻重缓急,陆续在教育、社会保障、医疗卫生等与人民群众密切相关的基本公共服务领域实施了一系列改革。为了保证各项改革和政策措施在地方有效落实,中央财政通过转移支付对地方给予补助,保障地方提供基本公共服务的财政能力,逐步形成了中央制定政策、地方组织落实、中央和地方财政共同提供保障的具有中国特色的基本公共服务供给模式。这种制度安排坚持了中央统一领导,调动了地方的积极性,显著提升了基本公共服务保障水平,完善了分税制财政体制,发挥了财政在国家治理中的基础和重要支柱作用,符合我国的基本国情。

  由于上述基本公共服务体系是逐步形成的,随着新型工业化、城镇化深入推进,以及农业转移人口市民化进程加快,基本公共服务事项大量增加,原有基本公共服务提供和保障方式也出现了一些不相适应的情况,主要表现在:共同财政事权范围不够清晰;部分基本公共服务事项保障没有基础标准,地区之间实际支出水平差距较大;中央与地方支出责任分担比例和方式不尽统一和规范,有些基本公共服务地方支出责任偏重;现行转移支付无法全面反映中央承担的基本公共服务支出责任。因此,必须加快推进基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革,将行之有效的政策体制和管理模式予以明确,对存在的问题通过改革予以规范,特别是对支出稳定性强,群众关注度高,与人直接相关的基本公共服务事项,率先划分财政事权和支出责任,对加快推动基本公共服务均等化有重要意义。

  三是推进分领域财政事权和支出责任划分改革的重要引领。在财政事权和支出责任划分改革中,中央财政事权或地方财政事权及支出责任划分相对清晰;共同财政事权和支出责任划分是整个财政事权和支出责任划分改革的重点和难点。2016年印发的《指导意见》明确了财政事权和支出责任划分改革的总体要求、划分原则、主要内容、配套措施等。但具体推动分领域改革,尤其是教育、医疗卫生、社会保障等民生领域共同财政事权和支出责任划分改革,还必须制定一些需要共同遵守的、更加具体的规则,如共同财政事权范围、保障标准、支出责任分担方式等。《方案》通过明确与人直接相关的最基本公共服务事项的共同财政事权范围,明确相关基本公共服务事项保障标准,规范支出责任分担方式,调整完善转移支付制度等,明确了基本公共服务事项财政事权和支出责任划分的具体规则,直接划分了部分最基本公共服务事项的财政事权和支出责任,既实现了财政事权和支出责任划分改革的重点突破,又为后续推动分领域财政事权和支出责任划分改革提供了引领和支撑。

  需要指出的是,中央与地方财政事权和支出责任划分改革是一项重大而复杂的系统工程,涉及面广、难度大,不可能一蹴而就,必须统筹设计,分步实施,稳妥推进。从国际上看,事权划分并没有统一的模式,支出责任分担方式也不尽相同,多数国家的财政事权和支出责任划分也是一个渐进的过程。我国各领域改革正在加快推进过程中,政府职能转变、法治化推进还需要一个过程。财政事权和支出责任划分改革既要推动相关领域管理体制改革,又要与之相适应,协调推进,并在改革的过程中不断完善。

  问:《方案》出台的意义是什么?

  答: 一是《方案》的出台标志着财政事权和支出责任划分取得了新的重大进展,对进一步完善分税制财政体制,加快建立现代财政制度,推进国家治理体系和治理能力现代化将产生积极的推动作用。

  二是《方案》中的事项都涉及基本民生,支出稳定性强,率先明确为中央与地方共同财政事权,规范相关保障标准和分担比例,有利于增强政策的稳定性,更好地兜牢民生底线,促进基本公共服务均等化水平的提高。

  三是通过设立共同财政事权分类分档转移支付,提高转移支付资金使用的针对性,再配合相关预算管理措施,对这些重点民生项目予以优先保障,有利于提高与人民群众密切相关的基本公共服务的保障能力。

  四是有利于进一步明确各级政府的职责,推动解决中央与地方部分财政事权不够清晰明确、责任落实不到位,甚至相互推诿、扯皮等问题,促进财政事权划分的制度化、法治化、规范化。

  问:《方案》中改革的主要内容是什么?

  答:一是明确基本公共服务领域中央与地方共同财政事权范围。根据《指导意见》,结合《国务院关于印发“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知》(国发〔2017〕9号),将涉及人民群众基本生活和发展需要、现有管理体制和政策比较清晰、由中央与地方共同承担支出责任、以人员或家庭为补助对象或分配依据、需要优先和重点保障的主要基本公共服务事项,首先纳入中央与地方共同财政事权范围,包括义务教育、学生资助、基本就业服务、基本养老保险、基本医疗保障、基本卫生计生、基本生活救助、基本住房保障等八大类,共18个事项。

  二是制定基本公共服务保障国家基础标准。参照现行财政保障或中央补助标准,制定9项基本公共服务保障的国家基础标准。地方在确保国家基础标准落实到位的前提下,因地制宜制定高于国家基础标准的地区标准,应事先按程序报上级备案后执行,高出部分所需资金自行负担。对不易或暂不具备条件制定国家基础标准的9项事项,地方可结合实际制定地区标准,待具备条件后,由中央制定国家基础标准。法律法规或党中央、国务院另有规定的,从其规定。

  三是规范基本公共服务领域中央与地方共同财政事权的支出责任分担方式。基本公共服务领域中央与地方共同财政事权的支出责任主要实行按比例分担,并保持基本稳定,对基本公共卫生服务等7个事项实行中央分档分担办法,并将其分担比例适当简化和归并为五档。对义务教育公用经费保障等6个按比例分担、按项目分担或按标准定额补助的事项,暂按现行政策执行。对基本公共就业服务等5个事项,中央分担比例主要依据地方财力状况、保障对象数量等因素确定。

  四是调整完善转移支付制度。在一般性转移支付下设立共同财政事权分类分档转移支付,原则上将改革前一般性转移支付和专项转移支付安排的基本公共服务领域共同财政事权事项,统一纳入共同财政事权分类分档转移支付,完整反映和切实履行中央承担的基本公共服务领域共同财政事权的支出责任。

  五是推动省以下支出责任划分改革。中央财政要加强对省以下共同财政事权和支出责任划分改革的指导;省级政府要考虑本地区实际,根据各项基本公共服务的重要性、受益范围和均等化程度等因素,结合省以下财政体制,合理划分省以下各级政府的支出责任,加强省级统筹,适当增加和上移省级支出责任;县级政府要将自有财力和上级转移支付优先用于基本公共服务,承担提供基本公共服务的组织落实责任。

  问:《方案》在基本公共服务标准制定方面有何考虑?

  答:逐步规范基础标准是推进基本公共服务均等化的重要内容,现行的基本公共服务有些事项保障标准、名称和内涵不统一,没有上升到国家基础标准的层面,地区间实际保障水平差异较大。为更好推进基本公共服务均等化,织密扎牢民生网,对具备条件的9个事项,以现有保障水平为基础,根据提供基本公共服务成本和财力可能制定国家基础标准,以后根据经济社会发展变化逐步提高。同时,考虑到我国地区间发展水平差异较大的实际,地方在确保国家基础标准落实到位的前提下,因地制宜制定高于国家基础标准的地区标准。为避免部分地方制定的地区标准超越财力可能,《方案》明确地区标准应事先按程序报上级备案后执行,高出国家基础标准部分所需资金自行负担。对不易或暂不具备条件制定国家基础标准的事项,地方可结合实际制定地区标准,待具备条件后,再由中央制定国家基础标准。

  问:共同财政事权的支出责任分担方式是如何确定的?

  答:在地区之间财力均衡的状态下,基本公共服务领域共同财政事权的支出责任划分,中央应按统一比例分担。目前区域发展不平衡的总体格局仍未根本改变,地区之间财力差异仍然较大,中央总体上参照现行政策、按财力状况对不同地区划分为五个档次确定分担比例分担支出责任,而不是简单地按东中西确定分担比例。这是中央与地方共同财政事权支出责任分担的一项重大改革,有利于打破固化的利益格局,为中央财政进一步根据地区实际财力状况完善支出责任分担比例,更加公平地配置财政资源,推进基本公共服务均等化打下坚实的基础。

  需要说明的是,同一档次地区不同省(区、市),财力状况也有差异,但由于《方案》中的事项涉及的政策内容较多、覆盖范围较大,每项政策的制定都有当时特定的政策背景,完全根据各省(区、市)财力状况确定不同的分担比例,涉及到大量政策需要重新制定或调整,暂不具操作性。对不同地区中央承担不同比例与实际财力状况的少量差异,中央财政将继续通过均衡性转移支付予以调节。

  问:为什么要设立共同财政事权分类分档转移支付?

  答:目前,我国由于地区间差异较大,为了平衡地区财力差距,中央财政安排了大量均衡性转移支付。但均衡性转移支付是对地方的财力补助,不规定用途,也不对应具体事项的支出责任。在推进基本公共服务均等化过程中,中央针对与人直接相关的事项设立了大量转移支付项目,这些转移支付项目都对应相关基本公共服务,应该优先予以保障,但过去许多项目列在专项转移支付中,没有明确划分财政事权和支出责任,也没有统一的管理规范和保障要求。这次结合财政事权和支出责任划分改革,将与人直接相关的共同财政事权领域的转移支付,统一规范为共同财政事权分类分档转移支付,在预算安排中予以优先保障,并对地方提出相应管理要求,对加大与人直接相关的基本公共服务事项的保障力度,并率先推进均等化,进一步落实党的十九大提出的坚持以人民为中心,加快推进基本公共服务均等化的要求,都将产生积极的推动作用。

  共同财政事权分类分档转移支付设立以后,为了与相关政策相衔接,继续按现行有关转移支付办法管理。将共同财政事权分类分档转移支付列入一般性转移支付,主要是《预算法》规定,中央对地方转移支付只有一般性转移支付和专项转移支付两类。调整后,一般性转移支付中,资金规模较大的主要是均衡性转移支付和共同财政事权分类分档转移支付;专项转移支付项目和规模大幅减少。

  问:如何贯彻落实好《方案》?

  答:一是要从贯彻落实党的十九大精神的高度认识理解改革。党的十九大作出了我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的重大政治论断。推进基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革,率先推动与人直接相关的最基本公共服务均等化,是坚持以人民为中心的发展思想,从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手,着力解决发展不平衡不充分问题的重大举措。必须从贯彻落实党的十九大精神的高度,认识改革的重要性和紧迫性。

  二是要自觉强化“四个意识”,统筹协调推进改革。财政事权和支出责任划分改革涉及政府与市场、政府与社会、中央与地方关系,涉及政治、经济、社会、文化和生态文明各个领域,涉及到利益关系的调整,是一项复杂的系统工程。在推进各领域事权和支出责任划分改革过程中,要自觉强化“四个意识”,把握和处理好当前利益与长远利益、局部利益和整体利益的关系,站在国家整体利益、根本利益、长远利益的立场上思考问题、推进改革,决不能因局部利益调整和眼前利益得失影响拖累改革进程。要与转变政府职能、简政放权、创新管理、优化服务等行政管理体制改革相衔接,要与教育、医疗卫生等各项改革相结合,形成统筹推进各项改革的新局面。

  三是要认真落实责任,确保改革到位。中央财政在落实中央承担支出责任、做好资金保障的同时,要切实加强对地方财政履行支出责任的指导和监督。中央有关部门要积极推动相关基本公共服务领域管理体制改革,调整完善制度政策,指导和督促地方落实相关服务标准。地方财政要确保地方支出责任落实到位。地方有关部门要认真执行相关政策,履行好提供基本公共服务的职责。各地区各部门要通过认真落实改革方案,加快推进基本公共服务均等化,进一步织密扎牢民生保障网,保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感,不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。

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